지난 2020년부터 농업인의 소득 안정 기능 강화와 농업 · 농촌의 공익기능 증진을 목적으로 도입한 공익직불제 (공익기능 증진직불사업)가 주요 도입 취지로 식량자급율 향상과 쌀 과잉생산 해소가 포함되어 있으나, 현재까지 관련 성과가 미진한 측면이 있는 것으로  지적되고 있다.  < 첨부파일 참조> 

특히, 공익직불제에 농약 · 화학비료 관련 기준 준수 등 공익기능 증진이 주요 목적으로 포함되어 있으나, 농약 사용량이 공익직불제 도입 이전 대비 증가한데다, OECD 주요국 대비 최상위 수준의 양분수지를 보이는 등 환경 보전 효과가 미흡한 실정이므로, 공익직불제 차원의 친환경농업 전환 가속화 방안 검토가 필요하다는 견해도 제기됐다.

국회예산정책처(처장 조의섭)는 7월 8일(월) 이같은 내용을 담은 「농업 · 농촌 공익기능증진직불 사업 평가」발간을 통해 밝혔다.

동 보고서의 주요 내용에 따르면 기존의 쌀 직불금은 쌀 생산을 조건으로 지급하는 생산연계 방식으로 시행되어 쌀 과잉생산을 유발한 측면이 있는데 공익직불제 도입 이후 쌀 재배면적 감축목표는 달성되지 못하였으며, 2022년을 기준으로 쌀은 과잉공급되고 있다는 것이다. 반면  '22년 기준  전체  및 품목별  식량자급률 목표치 (콩, 옥수수, 밀 등 )은  품목 전체 목표 55.4% 대비 46%로  낮은 수준으로 보이고 있다.

따라서 공익직불제와 여타 농업정책들과의 연계 조율 등을 통해 식량자급률 향상 및 쌀 과잉생산 해소에 대한 공익직불제의 기여도를 지속적으로 향상시켜나갈 필요가 있다는 지적이다.

특히, 동 보고서는 공익기능 증진직불 사업의 예산 규모가 확대되고 있는 반면, 2020~2023년 기간 중 집행율은 김소하고 불용액이 증가하고 있다는 점을 고려히여,내역사업별 집행률 제고 방안을 마련하는 한편, 적정예산을 편성할 필요가 있다고 밝혔다. 기본형 직불의 경우 중소농 소득안정 강화에 기여한 측면은 존재하나, 자격요건 충족 농업인 등의 감소, 1719 농지요건 폐지에 따른 편입 예상 규모의 미충족 등으로 인한 불용 및 지자체의 추가자격 요건 확인 등에 따른 미집행 증가가 발행했다는 것이다. 기본형 직불 실집행률 및 불용액은 ‘20년 99.8%, 17억원에서 ’23년 89.4%, 2,064억원이다.

선택형 직불의 경우 2020~2023년간 선택형 직불금의 예산이 증가하고 있으며 2027년까지 확대가 전망되나, 집행률이 감소하고 불용액은 증가하고 있으므로 이에 대응한 집행률 제고방안을 마련할 필요가 있다. 친환경농업직불금의 경우(실집행률,불용액)은 ‘22년 96.3%, 6억원에서 ’23년 65.3%, 6억원이다. 친환경농업직불금 지급대상 확대 및 이행점검 체계 개편 검토와 함께 구체적 성과 목표 적용,친환경농산물의 급식 물량 확대 등의 개선방안 강구가 요구된다.

또한 동 보고서는 신규진입 청년농 및 밭농사로의 전환 농가 대상 직불사업 추가 도입, 중소농에서 대농으로 확대 전환 시 인센티브 제공 등에 대한 추가 고려가 필요하다고 언급했다. 공익직불금을 통해 중소농을 두텁게 지원하되, 농업에 신규로 진입하는 소규모 청년농 등을 대상으로 공익직불 사업 차원에서 인센티브 지급, 기존 논농사에서 밭농사로 전환하는 중소농 대상 공익직불 사업 추가 도입, 조직화· 규모화 등을 통해 중소농에서 대농으로의 확대 전환시 공익직불 사업 차원의 자원 등 과도기적 단계에 있는 중소농 지원 방안을 검토할 필요가 있다.

중소농 소득보전효과 개선 및 공익기능 증진 성과의 구체적인 측정·평가를 위한 지표 설정이 미흡한 측면이 있으므로, 공익직불제 성과 검토를 위한 지표의 체계적인 개발·개편 방안을 마련할 필요가 있다는 의견도 제시됐다.

구체적이고 정량적으로 ‘공익기능’ 증진 여부를 측정· 판단할 수 있는 세부적인 기준이나 지표는 미설정되어 있으며, 공익직불제를 시행하면서 국민 · 농민들이 공감할 수 있는 가시적인 성과 지표를 개발하고, 이에 기초한 성과관리 체계 운영이 필요하다는 것이다.

동 보고서는 2024년 6월 현재까지 농업농촌공익직불법에 따른 법정계획인 공익직불제 기본계획이 수립되지 않고 있으므로, 공익직불제 관련 중장기 정책방향을 포함한 기본계획의 조속한 수립이 필요하다고 밝혔다.

공익기능증진직불 사업의 재원인 공익직불기금을 농특회계로 통합운용하는 방안을 마련할 필요가 있다. 공익직불기금의 자체수입이 미미하고 농특회계 전입금이 수입의 대부분을 차지하며, 기본형 직불금 중심의 지출구조로 신축적 운용 필요성이 높지 않은 점 고려할  필요가 있다는 주장이다. 

특히 동 보고서는 공익기능 증진 직불사업 실적이 전반적으로 감소세를 보이거나 목표에 미달하는 등 전반적인 성과가 미흠한 상황에서 국정과제 달성을 위해 2027년까지 공익직불제 관련 예산을 5조원까지 증액하는 것은 비효율적인 측면이 존재한다고  밝혔다.

정부는 2027년까지 공익직불제 관련 예산을 5.0조원까지 확대한다는 계획이나, 최근 집행실적이 저하되고 사업 성과가 미흡한 측면이 있는 점 등을 고려하여, 중기재정계획을 면밀하게 수립할 필요가 있다는 것이다.

 조의섭 처장은 “농업·농촌의 소멸위기에 대응하고 농업 분야의 지속가능한 발전을 위해서는 공익직불제를 통한 중소농 소득안정화와 공익기능 제고가 중요하다”고 하면서 “본 보고서가 국회에서 우리나라 농정 발전 논의에 유용한 자료로 활용되기를 기대한다”고 밝혔다.

(농업환경뉴스 =  윤준희  기자)