농림축산식품부가 지난 1월 25일 ‘전략작물직불제’시행 계획을 발표하면서 2월 15일부터 각 지방자치단체에서 직불금 신청 · 접수를 받고 있는 가운데 전략작물직불제가 지금은 ‘쌀 생산조정’의 성격을 갖고 시작된다 하더라도 궁극적으로 그에 머물지 않고 주요 품목 및 그와 관련된 산업 생태계의 조성과 진흥을 기하는 적극적 정책으로 기능해야 한다는 주장이 제기됐다.

특히, 이 제도가 목표하는 모든 성과를 동시에 추구하기보다는 당분간 경과를 지켜보면서 자연스럽게 핵심 성과를 선정하고 이에 맞춰 다른 목표들도 순차적으로 달성할 수 있도록 정책을 운용해야 한다는 지적이다.

국회입법조사처는 최근 ‘ 전략작물직불제 시행 동향과 향후 과제’ 를 다룬 『이슈와 논점』 보고서를 통해 이같은 내용의 의견을 제시하고, 밥쌀용 벼 재배면적 감축, 밀 · 콩 자급률 향상, 가루쌀 시장 개척, 사료비 부담 완화 등 직간접적으로 표방하는 목적은 매우 다양하지만 이들 성과를 한꺼번에 기대하는 것은 여러 측면에서 무리다고 밝혔다.

국산밀 수요를 가루 쌀이 대체하거나 그 반대의 경우 등 자칫 세부 목표 간 상충하는 효과가 생길 수도 있고, 밥쌀용 벼의 재배면적 감축이 국내 농업경제 전반의 위축에 따른 결과일지 전략 작물로의 성공적 전환과 결부될지도 꾸준한 시장 관찰과 필요시 부분적인 전략 수정 등을 요하는 일이 되기 때문이라는 것이다.

전략작물은 ‘밀, 콩, 가루쌀 등 수입 의존성이 높거나 논에서 밥쌀용 벼 재배를 대체할 수 있어 논 이용률을 높일 수 있는 작물’을 뜻하며, 이러한 작물을 재배하는 농업인이나 농업법인에게 품목별 단가에 따른 직접지불금을 지급하겠다는 것이 이 제도의 골자다.  정부는 전략작물직불제가 최근 몇 년간 하락 추이를 보여온 식량자급률을 상승세로 전환시키고, 식량안보 향상과 쌀 수급안정 효과를 가져올 것으로 기대하고 있다.

국회입법조사처가 밝힌 이슈와 논점 보고서에 따르면 ' 전략작물 ’ 이라는 용어는 다소 생소하더라도 전략작물직불제 자체는 논 이모작을 위해 식량 및 사료작물 재배 시 일괄 50만 원/ ha의 직불금을 지급하던 기존 ‘논 활용(논 이모작) 직불제’를 확대 · 개편한 것으로, 두 직불제는 ‘논’에서 일어나는 영농행위를 대상으로 하는 공통점이 있다” 며 “ 다만 논 활용 직불제하에서는 전년도 10월 ~ 해당 연도 6월까지의 기간에 논에서 대상 동계작물을 재배하면 작목에 상관없이 동일한 직불금을 지급하였으나, 전략작물직불제는 농가의 선택에 따라 직불금 액수가 달라지도록 설계되어 있으며, 논콩, 가루쌀, 조사료 등의 하계작물도 추가된 차이가 있다 ”고 분석했다.

이슈와 논점 보고서는  “ 연장선상에서 밀이나 조사료 (동계작물)와 논콩이나 가루쌀 (하계작물)의 이모작에 추가적인 인센티브를 지급하도록 단가가 책정되어 있는 것도 주목할 사항이다” 며 “ 논 활용 직불제가 ‘동계’의 논 활용 행위를 보리, 밀, 호밀, 귀리, 강낭콩, 완두콩, 감자, 청보리, 사료용 유채, 이탈리안 라이그라스 (IRG), 수단 그라스 등이 대상작물이 었다. 동계작물 (밀, 동계조사료 한정) + 논콩·가루쌀 조합의 단가를 단순히 합하면 150만 원/㏊이지만, 여기에 100만 원/㏊이 추가 지급된다. 장려하는 데 집중한 반면, 전략작물직불제의 인센티브 구조는 ‘연중’ 논 활용 행태와 이모작 품목 조합 등의 요소를 포함하므로 보다 복잡하게 나타난다”고  밝혔다.

이에 따라 국회 입법조사처는 “ 국산밀 수요를 가루쌀이 대체하거나 그 반대의 경우 등 자칫 세부 목표 간 상충하는 효과가 생길 수도 있고, 밥쌀용 벼의 재배면적 감축이 국내 농업경제 전반의 위축에 따른 결과일지 전략작물로의 성공적 전환과 결부될지도 꾸준한 시장 관찰과 필요시 부분적인 전략 수정 등을 요하는 일이 될 것이다"고 진단했다.

이슈와 논점 보고서는  품목별 직불금 지급단가를 관련 통계에 근거하여 현실화하고, 대상 품목 또한 점차 늘려갈 필요가 있다고 분석했다.

예컨대, 최근 3개년 통계로 살펴볼 때 생산비 중 경영비 비중이 논벼의 경우 63.2%에 달하지만 콩은 46.1% 인 것을 알 수 있다는 것이다.  생산과정의 실제 지출을 뜻하는 경영비에 자가노동비(무급가족종사자 보수 포함), 자가토지용역비, (자기)자본용역비 등을 더한 개념이 생산비임을 감안하면, 이는 콩 생산이 자가 노력 등 실제 지출로 잡히지 않는 비용이 벼보다 상대적으로 많이 요구되는 활동임을 의미한다.

따라서 ㏊당 100만 원인 논콩의 직불금단가가 논벼와 콩 생산의 ‘소득’ 차이(약 11만 원/10a)에는 준할지 몰라도 ‘순수익’ 차이(약 18만 원/10a)를 메우기는 힘들어 보인다는 것이다.  과거 ‘논 타작물 재배사업’ 시행 시 두류 지원금이 ㏊당 255만 원(2020년 기준)이었던 사실을 상기할 필요가 있다.

이슈와 논점 보고서는  ” 생산뿐 아니라 유통과 판로 등의 대책이 함께 강구되어야 하지만 그렇지 않으면 밀이나 콩의 경우 과잉생산과 가격 하락으로 그 피해가 동 작물을 밭에서 생산하는 농가에 미치거나 논벼와의 수익 격차가 더욱 벌어지는 등 추가적인 재정 소요가 발생할 가능성이 있다 “ 며 ” 일본에서도 쌀가루용 쌀의 생산량은 2011년 4만 톤을 기록한 후 오히려 감소하거나 정체되어온 것으로 나타난다“고  했다

국회 입법조사처는 " 전략작물직불제는 정부와 국회가 함께 틀을 잡고 내용을 채운 제도로 정부 의지와 국회의 지원과 농업인의 기대가 담긴 만큼 쉽게 정책 실패를 용인해서는 안 될 것이다"며 "  정책적 방향성과 안정감을 큰 틀에서 유지하여 농가와 식품업체, 소비자 등의 신뢰를 견인하고, 이러한 신뢰가 바탕이 되어 다시 관련시장의 안정과 성장을 추동할 수 있기를 기대한다."고 밝혔다

(농업환경뉴스 = 윤준희 기자)