일정 규모 이상의 인구와 소득 수준을 갖춘 국가 대부분이 ‘ 적정 수준의 식량 국내 생산 ’에 힘을 쏟고 있는 가운데 ‘ 식량자급률’은 이러한 국가의 노력과 성과를 나타내는 대표적인 지표이나, 우리나라에서는 그 목표치가 자주 바뀌었고 이를 달성한 경험도 거의 없다는 지적이다. 특히 이는 목표 달성에 따른 후속 목표의 설정 성격이기보다는 가변적인 현실 여건의 부 비판적 반영이나 무리한 정책사업 추진 등의 결과였기 때문으로 분석했다.

국회 입법조사처는 26일 이슈와 논쟁 중  ‘식량자급률 목표 재론(再論)’ 이란 쟁점과 과제를 통해 이같은 내용의 입장을 제시하고, 의지 없이 한계만 의식해서는 현상 답습을 벗어나기힘들고 현실을 고려하지 않고 의지만 다져서는 목표가 공허해지기 쉽다고 지적했다.

국회입법조사처가 밝힌 ‘식량자급률 목표 재론(再論)’ 에 따르면 ‘식량자급률‘은 국내 소비 식량 중 국내 생산량이 차지하는 비율로 물량, 금액, 열량 등 다양한 기준으로 산출될 수 있고, 사료용 곡물의 포함 여부, 주식( 쌀, 밀, 보리) 외 곡물의 포함여부 등에 따라 조금씩 다르게 구분된다. ’농업 농촌 및 식품산업 기본법‘ 제14조는 우리 정부가 5년마다 수립해야 하는 ’농업 농촌 및 식품산업 발전계획‘에 ‘ 식량 및 주요 식품의 적정한 자급 목표’를 명시하도록 규정하고 있다. 여기에는 식용 곡물 (쌀, 밀, 보리, 옥수수, 콩, 서류, 기타 잡곡 등)의 총 물량에 기반한 ‘ 식량자급률’, 사료용 곡물까지 포함하여 계산한 ‘ 곡물자급률’ 등이 해당된다.

< 2013년 이후 식량자급률 목표치 설정 및 추진 애를 먹어>

 문제는 우리나라의 식량자급률 목표는 대체로 새로운 기본계획의 수립과 함께 변해 왔으며, 초기에는 해외 여건 등을 고려하여 식량자급률 60%, 곡물자급률 32%까지 목표치가 상향 설정되기도 했지만, 2013년 이후로는 목표치 달성 기간을 연장하거나 목표 자체를 햐향 조정하는 등 목표 설정 및 추진에 다소 애를 먹고 있다는 지적이다.

‘ 농림축산식품부 2023년 주요 업무 추진계획 ’ 에서 2027년 식량자급률 목표( 55.5%) 역시 이러한 목표치 하향 추이의 연장선상에 있는 것으로 분석된다. 특히 수치 자체는 2022년 목표 (55.4%)보다 올랐으나 최근 식량자급률 산정 기준이 변경된 사실을 감안해야 하기 때문이다. 기준에는 식량자급률 계산 시 서류 폼목의 경우 ‘ 건체중( 완전 건조 중 량)’을 적용하였으나, 올해부터는 수분을 포함한 ‘ 생체중’을 적용한 수치를 공포한 것이다. 이는 기존 방식 대비 분모와 분자아 같은 양 만큼 늘어나게 하므로 자급률 수치가 다소 높아지게 된다.

가령, 2021년 식량자급률을 기존 방식으로 계산하면 40.5%에 그치지만, 정부의 새로운 추정 방식으로 계산하면 40.5%에 그치지만, 정부의 새로운 추정 방식애 따르면 이보다 4% 가까이 높은 44.4%로 나타난다.  2027년 자급률 목표치가 기존의 2022년 목표치 보다 상향되어 되는 것도 일종의 통계적 현상일 수 있다

< 식량자급률 목표치의 쟁점과 과제는 ? >

- 목표치 잦은 변경 지양해야 -

- 실현 진지하게 추구하지도, 예상하지도 않는 유명무실한 숫자 되지 않도록 -

이에 따라 국회입법조사처는 식량자급률 제고가 ‘식량안보‘를 위한 필수과제인가 하는 점과, 여러 여건을 고려했을 때 과연 현실적으로 달성가능한 식량자급률 수준이 얼마인가 하는 점, 품목별 자급률의 격차로, 쌀과 그 외 식량작물의 사정이 크게 다르다는 점 등의 쟁점에 대한 검토와 이해가 필요하다는 지적이다.

따라서 국회 입법조사처는 곧 확정될 제5차 기본계획에서 식량자급률 기준과 목표를 당위적 방향성과 합리적 근거에 입각하여 정확히 제시하되, 이후로 목표치의 잦은 변경은 지양해야 할 것이다. 일례로 밀과 콩의 2027년 자급률 목표는 현 정부 들어서만도 ’ 22.5월 (7.0%, 37.9%), 22.9월 한국농수산식품유통공사 보도자료 (7.9%, 40.0%), 22.12. 중장기 식량안보 강화방안 (8.0%, 43.5%)에 이르기까지 발표 때마다 바뀐 것이다. ‘21.9월 관계부처 합동으로 발표한 ’ 국가 식량계획‘에서 제시한 2025년 목표치 (밀 5.0%, 콩 33.0%)와의 연계 수준이나 연속성이 잘 안보인다는 지적이다.

또한, 자급률 목표 자체에 함몰되기보다 관련 계획의 유기적 연계와 체계적 지속적 추진에 힘쓸 필요가 있다는 것이다. 개별법이나 정책사업에 근거한 품목별 계획이 상호 중복, 혹은 간섭 및 대체 효과 등을 낳지 않도록 종합적 견지에서 조화시키고, 실효성 있는 점검 평가 체계도 운영해야 한다.

이외에도 목표에 함몰 되지 않더라도 법과 제도를 통한 의지 표명은 시장의 생산자와 소비자 모두에게 일관된 시그널을 줄 수 있다는 중요하다는 예를 들어 현재 양곡관리법 시행령에 상의 공공 비축양곡인 밀과 콩을 쌀처럼 상향입법하여 법에 규정하는 방안이나, 기본법에 규정된 국가와 지자체의 농지보전 및 유지 의무를 자급률 목표와 연계하도록 개정하는 방안을 검토할 필요가 있다

국회 입법조사처는 “적정수준의 식량자급률 유지가 한 주권국가의 사회 경제적 안정에 밀접히 결부된 사안이라면 이를 위한 첫걸음은, 식량자급률 목표가 시장에 속한 플레이어 그 누구도 그 실현을 진지하게 추구하지도, 예상하지도 않는 유명무실한 숫자가 되지 않도록 하는데서 출발해야 한다”고 강조했다

(농업환경뉴스 = 윤준희 기자)