공익직불제는 농업 · 농촌 공익기능 증진과 농업인 등의 소득 안정을 목적으로 하는 ‘ 농업 · 농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 ’ ( 이하 농업 · 농촌 공익직불제) 제정에 따라 2020년부터 시행됐다. 문재인 정부의 대표적 '농정 성과'로 평가받고 있는 공익직불제가 도입 4년이 지난 현재, 성과 검토를 위한 지표의 체계적인 개발, 개편 방안을 마련할 필요가 있다는 지적이 제기됐다
공익직불제 도입을 통해 쌀 · 타작목 등 품목과 논 · 밭 등 지목에 따른 단가 차이가 완화되는 긍정적 개편 효과가 존재하지만 당초 취지 목적대로 제대로 운영되지 못하는 등 사업 성과가 전반적으로 미흡하다는 것이다.
최근 국회예산정책처가 ‘ 농업 · 농촌 공익기능증진 직불사업 평가‘ 발간을 통해 이런 내용의 연구 결과를 밝혔다.
공익직불제로의 개편은 중소농 소득 보전 강화와 직불금 쌀 집중 문제 완화, 쌀 과잉공급 해소 등의 효과를 기대했지만 현재 그렇지 못하다는 지적이다. 중소농 소득 보전 효과 개선 및 공익기능 증진 성과의 구체적인 측정 평가를 위한 지표 설정이 미흡한 측면이 있어 공익직불제 성과 검토를 위한 지표의 체계적인 개발 개편 방안을 마련할 필요가 있다.
공익직불제 도입 이전 기준 직불사업의 경우, 대농의 평균 직불금 수령액이 영세농 대비 10.7~15.5배 높은 수준(’18년)이다. 그러나 공익직불제 시행에 따라 도입 이전 대비 중소농 소득보전효과를 보였으나, ‘ 22년부터 십분위수가 증가세를 보이며 개선 효과가 둔화되고 성과 목표(’23년)도 미달성했다. '17년~19년 농지요건 폐지에 따른 신규 지급대상농가 중 소규모 농가의 비중이 높아, 하위 10% 분위 농가의 기본형직불금 수령액이 '20년 46만원에서 '23년 31만원으로 감소한데 기인한 것이다.
십분위수는 기본형 직불금의 형평성을 측정· 평가하는 지표로, 기본형 직불금 수령액 하위 10% 대비 상위 10% 비율로 산출한 것으로 십분위수가 낮을수록 기본형 직불금 수령액의 중소농 소득보전효과(형평성)가 높은 반면, 클수록 낮은 수준을 의미하는 것이다.
특히, 공익직불제 주요 도입 취지는 식량자급률 향상과 쌀 과잉생산 해소가 포함되어 있다. 기존의 쌀 직불금은 쌀생산을 조건으로 지급하는 생산연계 방식으로 시행되어 쌀 과잉생산을 유발한 측면이 있다. 당시 쌀 변동직불제도까지 폐지하면서 이 제도를 도입했지만 현재까지 관련 성과가 미진하다는 지적이다. 공익직불제 이후 쌀 재배면적 감축목표는 달성되지 못했으며 ‘ 22년을 기준으로 쌀 공급과잉 현상을 보이고 있는 것이 그 이유이다.
물론, 농식품부는 벼 재배면적 감축목표는 달성하지 못하였으나, '23년 벼 재배면적 실적치 감소, '23년 쌀 생산량 감소 등 에 따른 수확기 쌀값 안전효과는 존재하고 있다고 항변하고 있지만 식량 자급률 및 쌀 과잉생산 해소 목표 달성은 공익직불제 뿐만 아니라 다양한 농업정책 시행에 따른 종합적 결과물이다. 공익직불제도의 기여도를 지속적으로 향상시켜 나갈 수 있는 방안 마련이 중요하다.
또한, 우리가 간과해선 안되는 것은 공익직불제의 주요 목적인 '공익기능 증진' 이 제대로 성과를 보이지 않고 있다는 점이다. 이는 국민들 로 부터 공익직불제 추진의 당위성을 확보 차원은 물론 예산 확보에도 중요한 과제이기 때문이다. 농약 사용량이 공익직불제 도입 이전 대비 (’19년 16.7천톤에서 ‘22년 19.9천톤) 증가하였으며, OECD 주요국 대비 최상위 수준의 양분수지(질소 1위, 인산 2위)를 보이는 등 환경 보전 효과가 미흡한 실정이다.
공익직불제에 농약/ 화학비료 관련 기준 준수 등 공익기능 증진이 주요 목적으로 포함되어 있다. 이를 실현을 위해 친환경 유기농업으로의 전환 가속화를 위한 공익직불제 차원의 개선방안이 필요하다. 선택형 직불사업을 중심으로 공익기능 증진 효과를 가져올수 있도록 총력을 기울여야 한다. 선택형 직불제 사업으로 경관보전직불, 친환경농업 직불, 친환경 축산직불, 전략작물 직불 등을 꼽을 수 있다. 선택형 직불금의 예산(’20~‘23년)이 증가하고 있으며, ’27년까지 확대될 전망이다.
문제는 선택직불금 관련 예산 집행률이 감소하고 불용액은 증가하고 있다는 점이다. 이런 결과가 해소되지 못하면 ‘27년까지 공익직불제 관련 예산을 5조원까지 확대한다는 계획도 큰 의미가 없다. 현재 가본형 직불금 예산 비중이 90% 차지하고 있지만 선택형 직불 예산 확대를 위해서도 이에 대한 대책마련이 시급하다.
친환경농업직불의 경우 인증농가 수 및 면적이 감소하고 있는 것이 주요인다. 친환경농산물 인증면적 중 친환경농업직불금 지급 면적으로의 편입 확대를 위한 대책을 모색하는 등 인증 농가수 및 면적확대에 대한 친환경 농업직불의 기여도를 확대하는 방안을 마련할 필요가 있다. 친환경농산물의 학교급식 공급물량을 확대하는 등 친환경농산물의 판로 확보 유지를 지속적으로 지원해 친환경농산물 시장을 안정적으로 확대해 나가는 것도 중요하다.
이런 의미에서 지난 ‘ 19년 친환경농산물 소비 확대가 생산을 견인하기 위한 대책의 일환으로 시범사업으로 도입한 친환경농산물 임산부 꾸러미 사업이 중단된 것은 무책임하고 잘못된 처사이다.
친환경축산 직불도 친환경축산 인증농가수가 지속적으로 감소한 점을 고려, 유기축산 지속직불 신규 도입 등을 통해 유기축산 이탈방지 및 유지, 유기축산으로의 전환활성화를 도모할 필요가 있다. 경관보전 직불금과 전략작물 직불금도 예외가 아니다. 사업 참여 및 예산 집행이 저조한 이유을 정확히 진단하고, 농가 참여를 위한 대책을 마련할 필요가 있다. 기후위기 시대 탄소중립 실현을 위한 저탄소 농축산 농법에 참여하려는 농가가 늘고 있다. 저탄소 농축산 실천농가들이 안정적으로 사업에 참여할 수 있도록 앞으로 '도입 예정인 '탄소중립직불금 '제도 정착도 중요한 과제이다.
어떻든 공익직불제 관련 예산은 5조원 규모로 확대될 계획이나, 공익기능 증진 직불 사업 실적이 전반적으로 미흡한 측면이 있다. 직불제 관련 사업범위가 불명확한 점 등을 고려하여, 현행 사업의 성과 및 제도개선을 전제로 관련 사업을 발굴 조정하고 중기 재정계획을 면밀하게 수립하는 것도 중요한 과제이다. 우리나라 농업 예산 중 직불사업의 비중은 16.7%로, 주요국 대비 낮은 수준임을 감안할 때 공익직불제 관련 예산 확대의 필요성은 존재한다.
농업에 신규로 진입하는 소규모 청년농, 기존 논농사에서 밭농사로 전환하는 중소농, 조직화, 규모화 등을 통해 중소농에서 대농으로의 확대 전환 등 다양한 공익직불 사업 개발을 추진해야 한다.
스마트 농업, 첨단농업, 바이오농업, 푸드테크 등 농업의 미래성장 산업화를 위한 중요한 정책이지만, 농업/ 농촌의 소멸위기에 대응하고 농업 농촌의 지속가능한 발전을 위해서는 공익직불제를 통한 중소농 소득안정화와 공익기능 제고가 중요하다는 점을 강조한다.
(농업환경뉴스)
