농업의 공익적 가치 헌법 명문화의 의미와 향후 과제

임정빈 교수 (서울대 농경제사회학부)

	차 례
1. 머리말 2. 현행 헌법상 농업조항 분석 3. 다원적 기능에 대한 국내외 논의 동향과 이론적 근거			4. 주요국 헌법상 농업조항 입법사례: 스위스를 중심으로 5. 농업의 다원적(공익적) 기능 헌법 명문화의 의미와 실천과제

1. 머리말

2016년 12월 29일 국회에서 헌법개정특별위원회가 구성된 이후 지난 1년여 동안 정치권을 중심으로 헌법 개정논의가 활발히 진행되어 왔다. 이러한 헌법 개정 논의과정에서 농업계는 농업·농촌의 다양한 역할과 공익적 가치를 헌법에 명문화 할 것을 강력히 요구해 왔다. 특히 농협중앙회를 중심으로 2017년 11월 1일부터 농업의 공익적 가치 헌법 반영을 위한 1천만 국민서명 운동이 전개되면서 “농업의 다원적 기능과 공익적 가치”에 대한 사회적 관심도 크게 증가해 왔다.

우리나라 헌법은 1948년 제정된 이후 지금까지 9차례 개정되었으며, 현행 헌법은 1987년 6월 민주화 운동의 결과 대통령직선제의 채택과 대통령임기 5년 단임제를 골자로 개정된 이후 거의 30년을 이어온 우리 헌정사상 최장수 헌법이며, 직접적으로 농어업과 농어촌 관련 조항이 기재되어 있는 것은 121조와 123조이다.  헌법 121조는 일명 경자유전의 원칙이 규정된 조항이며, 123조는 국가의 농어업과 중소기업의 보호·육성 의무를 규정한 조항이다.

그런데 우리나라 현행 헌법은 지난 30여간 변해온 농업과 농촌 사회의 변화를 반영하지 못한 측면이 있었기 때문에 농업계를 중심으로 개정의 목소리가 증가해 왔다. 특히 1990년대 중반 이후 전개된 농업과 농촌 경제의 피폐, 도농간 소득격차의 심화 등에 효과적으로 대응하기 위한 헌법적 근거 부족으로 농업과 농촌지원에 대한 국민적 공감대 형성뿐만 아니라 미래 농업과 농촌정책 수행의 정당성 부여에 한계가 있다는 주장이 제기되어 왔다. 또한 국내외적으로 농업과 농촌이 발휘하는 다원적·공익적 기능이 더욱 중요해지고 있음에도 불구하고, 이러한 변화를 국민적 공감대 속에 철학적으로 개념화하고, 뒷받침할 수 있는 헌법적 근거가 미흡한 측면이 있었다.

이런 측면에서 본 논문은 현행 헌법의 농업관련 조항, 농업의 다원적 기능에 대한 국내외적 논의동향, 그리고 주요국 헌법의 농업관련 내용 등을 검토 및 분석 한 후, 이를 바탕으로 향후 개정되는 헌법에 담겨져야 한다고 여겨지는 농업관련 조항의 개정방향과 향후 실천 과제에 대해 살펴보고자 한다.

2. 현행 헌법상 농업조항 분석

가. 헌법의 개념과 의의

헌법은 주권자인 국민의 합의에 의해 마련된 국법질서체계상 최고규범으로 국가 운영의 기본철학과 원칙을 규정한 것이다. 즉 헌법은 국내법상 그 이상의 상위규범이 존재하지 아니하는 최상위의 법규범으로서 법률-명령-규칙-조례(자치법규) 등으로 이어지는 하위법령의 존립이나 효력을 인정하는 근거가 되며, 이들 법령의 입법기준과 해석기준이 된다. 헌법은 국가적 공동체의 존재형태와 기본적 가치질서에 관한 국민적 합의를 법규범적인 논리체계로 정립한 국가의 기본법으로서 국민의 기본권을 보장하고 국가의 통치조직과 통치작용의 원리를 정하는 최고법이다.

헌법에 규정된 기본원리는 입법자(기관)에게는 입법의 방향을 제시하는 입법지침, 법적용기관인 법원과 행정청에게는 법규범의 해석ㆍ적용의 해석지침, 국가기관(행정부 등)에게는 정책결정의 지침, 공무원을 비롯한 모든 국민ㆍ국가기관이 헌법을 존중하고 수호하도록 하는 지침이 된다. 헌법의 기본원리와 지침은 헌법과 각 법령의 개별 규정에 의해 구체화되고 보다 명확하게 표현되고 실현되고 있다.

참고로 우리나라 헌법재판소는 헌법에 대해서 아래와 같이 정의하고 있다. “헌법은 국민적 합의에 의해 제정된 국민생활의 최고 도덕규범이며 정치생활의 가치규범으로서 정치와 사회질서의 지침을 제공하고 있기 때문에 민주사회에서는 헌법의 규범을 준수하고 그 권위를 보존하는 것을 기본으로 한다.” (헌재 1989.9.8. 88헌가6). “국가의 법질서는 헌법을 최고법규로 하여 그 가치질서에 의하여 지배되는 통일체를 형성하는 것이며 그러한 통일체 내에서 상위규범은 하위규범의 효력의 근거가 되는 동시에 해석근거가 되는 것”이다. (헌재 1989.7.21. 89헌마38)

나. 현행 헌법상 농업조항의 주요 내용

우리나라 현행 헌법은 전문과 본문 130개 조, 그리고 부칙으로 구성되어 있는데, 농업과 직접 관련된 조항은 헌법 제9장 ｢경제｣ 관련 총 9개 조문(119조~127조)의 일부인 제121조와 제123조에 기술되어 있다. 제121조는 일명 경자유전의 원칙이 규정된 조항으로 원칙적으로 경작자만이 농지를 소유할 수 있고, 예외적으로 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정이 있을 경우에 비경작자도 농지를 소유할 수 있음을 규정한 것이다. 121조 2항은 임차농, 위탁농의 비율이 증가하는 상황을 반영하여 1980년 헌법 개정부터 추가로 규정되었다. 제123조는 국가의 농어업과 중소기업의 보호·육성 의무를 규정한 조항인데, 동 조항에서 농업과 농촌관련 핵심 내용은 먼저 국가가 농어업을 보호·육성하기 위해 농어촌 종합개발과 필요한 계획을 수립·시행해야 하고, 지역 간 균형 있는 발전을 위해 지역경제를 육성해야한다는 것이다(제123조 제1항 및 제2항). 또한 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농어민의 이익을 보호하고(제123조 제4항), 농ㆍ어민 등 경제적 약자의 자조조직 육성해야 한다(제123조 제5항). 그나마 123조는 1987년 헌법 개정 시에 성장 위주의 경제 발전 정책에 대한 반성과 위기의식에서 탄생한 조문이라 할 수 있지만 국가의 농어업에 대한 보호·육성의무가 중소기업과 동일선상에서 규정되어 있다.

참고로 헌법 제 122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 하고 있는데, 직접적으로 농업과 농촌에 대한 언급이 없지만 넓은 의미에서 농업과 농촌에 영향을 미치는 조항이라 할 수 있다. 하지만 여기서는 주요 논의 대상에서 제외한다.

현재 임차농 비율이 전체 농가의 50% 이상이다.

<표 1> 대한민국 헌법상 농업 관련조항 원문

헌법 제9장 ｢경제｣

제121조

①“국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하여 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

제123조

① 국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다.

② 국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.

③ 국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다.

④ 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다.

⑤ 국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.

한편 농어업조항이 포함되어 있는 헌법상 제9장 경제관련 조항들은 국가경제정책의 헌법적 근거로서, 국가의 경제정책목표로 설정하고 이러한 목표를 달성하기 위한 국가의 조치를 정당화하고 있다. 이를 근거로 국가는 개별 경제조항의 목표를 구체적으로 실현하기 위하여 적극적으로 관련 법률을 제정하고, 국가정책을 계획하며, 필요한 경우 급부의 제공, 경제재의 재분배 등의 경제행위를 통해 국민경제 전반에 대한 국가의 책무를 수행하게 된다.

<표 2> 대한민국 헌법상 농업조항의 구조와 주요 내용

조ㆍ항		주요 내용	의 의
제121조	제1항	경자유전의 원칙 및 농지의 소작제도 금지	소작제도금지는 그 자체가 헌법상 원칙이므로 법률로써도 소작제도를 허용할 수 없음.
	제2항	다만, 농업생산성의 제고, 농지의 합리적 이용 또는 불가피한 사정’이 있을 경우에 한하여 농지의 위탁경영이나 임대차 허용	o 경자유전의 원칙에 대한 예외 o 이에 따라 농지에 관하여 상세한 사항은 「농업기본법」, 「농지법」에서 규정.
제123조	제1항	농어업 보호ㆍ육성을 위한 농ㆍ어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획의 수립ㆍ시행	o 경제적으로 낙후한 지역이나 일정 경제부문을 지원할 국가의 과제로서 보조금이나 세제상의 혜택 등에 관한 근거규정 o 이에 따라 「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」이 제정되어 농업과 어업ㆍ식품산업에 대한 국가의 정책방향에 관한 기본적인 사항 규정. o 또한 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」이 제정ㆍ시행됨.
	제2항	지역간의 균형 있는 발전을 위한 국가의 지역경제 육성의무
	제4항	농수산물의 수급균형, 유통구조의 개선, 가격안정 도모 등을 통한 농ㆍ어민 이익의 보호	농ㆍ어민의 경제적 이익뿐만 아니라 농수산물의 최종소비자인 전체국민의 이익을 보호하기 위한 근거규정
	제5항	농ㆍ어민의 자조조직 육성 및 그 자율적 활동과 발전 보장	농ㆍ어민 자조조직으로서 자발적 협동조합의 자율성을 침해하지 않음은 물론, 필요한 경우 적극적인 육성의무 포함

이런 측면에서 헌법 121조와 123조는 한국 농업 및 농촌정책의 방향을 결정하는 근간이 되는 조항이라 할 수 있다. 농지의 경자유전(耕者有田)의 원칙과 소작금지를 천명하고 있는 제121조, 농어업 보호ㆍ육성 및 농ㆍ어촌종합개발과 균형 있는 지역경제 육성에 관한 제123조 제1항 및 제2항, 농ㆍ어민의 이익 보호에 관한 제123조 제4항, 농ㆍ어민 등 경제적 약자의 자조조직 육성에 관한 제123조 제5항은 국가가 시행하는 농지정책을 포함한 농업과 농촌정책에 관한 헌법적 근거조항이다. 특히 123조는 농수산업정책(제1항, 제4항, 제5항)의 필요성을 구체적으로 강조함으로써 농·어업 및 농수산 부문의 구조 정책적 목표와 지원의 필요성을 규정하고 있다. 경제발전과정에서 농업과 수산업에 의존하는 지역이 지역적 경제구조에 있어서 심한 불균형을 보이기 때문에, 헌법 제123조 제2항에서 규정하는 “지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무”는 일차적으로 특히 경제적 낙후성을 보이는 농어촌 지역에 대한 것이라 해석이 가능하나, 이를 넘어서 전국적으로 지역 경제적 불균형의 시정을 그 내용으로 하고 있다.

참고로 문재인 대통령이 2018년 3월 발의한 개헌안에는 경자유전의 원칙 관련 조항은 자구를 수정하는 수준에서 그대로 유지하였으나, 농업의 공익적 기능에 대한 문구가 반영된 독립된 농업조항이 새롭게 제시되었다. 예컨대 대통령 개헌안 제129조 제1항을 보면 “국가는 식량의 안정적 공급과 생태보전 등 농어업의 공익적 기능을 바탕으로 농어촌의 지속가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원 등 필요한 계획을 시행해야 한다”라고 돼 있었다. 하지만 여야 정치권의 입장대립으로 인해 6월 13 지방선거와 함께 동시에 실시하고자 추진했던 ‘헌법개정안 국민투표’가 무산됨으로써 “농업의 공익적 가치 헌법 반영”을 주장해온 농업계의 실망감이 컸다. 그러나 대통령 개헌안이 향후 새롭게 추진될 헌법개정 작업의 중심적 참고가 될 것이라는 측면에서 보면, 다음과 같은 의미가 존재한다. 우선 농업의 공익적 기능이라는 키워드를 헌법에 규정함으로써 다른 산업과 달리 농업이 공익적 기능을 수행하고 있다는 것을 명문화하고, 농어업의 공익적 기능을 바탕으로 농어촌의 지속가능한 발전과 국민들의 삶의 질 향상을 위한 농업지원 정책 추진의 헌법적 근거를 처음으로 제시하였다는 측면에서 의의가 있다. 동시에 농어업이 실제 공익적 기능을 수행해야 한다는 실천적 의무도 존재함을 명문화 했다는 측면도 있다.

<표 3> 최근 공고된 대통령 개헌안의 농업의 공익적 기능 관련 조항

대통령 개헌안	현행 헌법의 대응규정
제129조 ① 국가는 식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업의 공익적 기능을 바탕으로 농어촌의 지속 가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원 등 필요한 계획을 시행해야 한다.	제123조 ① 국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다..

3. 농업의 다원적 기능에 대한 국내외 논의 동향과 이론적 근거

가. 국내외 논의동향

농업은 타 산업과 달리 식량생산이라는 본원적 기능 외에도 식량안보, 환경보전, 농촌사회 유지 및 국토 균형발전, 전통사회와 문화 보전, 생물다양성 유지, 토양보전 및 수자원 함양 등 비시장적(non-market)이고 비교역적인 다원적·공익적 기능을 수행하고 있다.

오래 전부터 어느 국가에서나 농업이 식량 공급이라는 본원적 기능이외에 다양한 긍정적 기능을 수행하고 있음을 인정하여 온 측면이 있으나 아래와 같은 몇 가지 이유로 인해 농업의 다원적 기능과 공익적 가치가 크게 주목받아오지 못한 측면이 있었다. 우선 국제적으로 농산물 무역자유화가 본격적으로 논의된 UR 농업협상 이전까지 농업은 비교우위원리에 입각한 자유무역의 대상에서 제외되어 왔기 때문에 대부분의 국가에서 농업과 농촌사회 유지에 필수적인 주요 농산물에 대한 국경보호가 가능하였기 때문이다. 또한 농업의 다원적·공익적 기능의 범위도 경제발전단계가 상이한 국가나 역사적 맥락에 따라 다르게 해석하였기 때문에 공통적으로 적용할 수 있는 합의점을 도출하지 못하였다. 아울러 농업이 창출하는 다양한 비시장적 가치들을 제대로 평가할 수 있는 경제적 분석 틀에 대한 연구가 크게 진전되지 못한 것도 또 다른 요인이다. 이로 인해 농업생산 활동이 국민에게 식량공급이라는 고유의 기능이외에 부수적으로 다양한 비시장적 공익적 가치를 창출하고 있다는 사실을 과소평가해 온 측면이 있었다.

그런데 국제사회는 1992년 리우 정상회의(Rio Earth Summit)에서 각국 정부가 식량안보와 함께 농업의 다원적 기능에 대한 중요성을 인정한 이후 식량생산이라는 전통적 기능과 함께 농업이 발휘하는 환경‧사회‧문화적 기능과 가치에 대해 주목하기 시작하였다. 우리나라의 경우도 1995년 WTO 체제 출범 이후 농산물 무역 자유화 추세가 가속화되면서 EU, 노르웨이, 일본 , 스위스 등 농산물 수입국들과 함께 농업 부문이 발휘하는 다양한 비시장적 가치의 중요성을 인식해 왔다. 이들 국가는 비교우위에 입각한 농산물 무역자유화가 확대되면 필연적으로 농산물 수입국의 농업 생산활동이 위축될 것이며, 이로 인해 자연적으로 농업 생산활동 과정에서 부수적으로 창출되는 다양한 비시장적 공익적 기능과 가치가 크게 축소될 것임을 우려하고 있다.

실제 시장경쟁 원리가 경제활동의 기본원칙이지만 여타 산업과 달리 농업이 창출하는 다원적·공익적 기능은 경쟁논리에 입각한 무역자유화나 경제발전과정에서의 급격한 농업활동의 위축으로 급격히 상실되거나 축소될 가능성이 높다. 농업이 일정수준의 생산기반을 유지하지 못한다면, 향후 이러한 다양한 공익적 기능과 가치를 되찾기 위해서는 국가사회 및 경제적으로 더 많은 비용을 추가적으로 지불해야 할 것이다.

이런 측면에서 EU, 스위스, 노르웨이, 일본 등 주요 선진국들은 WTO가 출범한 1990년대 중반 이후 농업 생산 활동이 부수적으로 창출하는 다원적 기능과 공익적 가치를 확대한다는 차원에서 국민적 공감대 형성 속에 농업과 농촌에 대한 지원을 확대해 오고 있다. 특히 스위스는 1996년에 대다수 국민들의 지지 속에 농업의 역할 측면에서 다원적기능 농업(multifunctional agriculture)이라는 개념을 처음으로 자국 연방헌법 제104조 농업조항에 명문화하고, 농업과 농촌지원 확충을 위한 헌법적 근거를 마련하였다.

농업의 다원적 기능과 관련한 국제사회의 논의는 OECD, WTO, FAO 등 주요 국제기구를 중심으로 활발히 이루어지고 있다. 먼저 농업의 다원적 기능에 대해 가장 포괄적이고 심도 있는 논의는 OECD 농업위원회에서 이루어지고 있다. 특히 OECD의 경우 1998년 3월의 농업각료회의에서 농업이 수행하는 농업생산 이외의 다양한 긍정적 기능을 “농업의 다원적 기능”이라 공식 명명하고, 이후 다원적 기능의 성격과 정책적 함의에 관한 분석을 행하는 등 이 문제와 관련하여 가장 종합적이고 심도 있는 논의를 진행해 왔다. 1998년 5월 제127차 OECD 농업위원회에서는 OECD 사무국이 제출한 “ 농업의 다원적기능: 정책분석을 위한 분석틀"이라는 배경문서를 기초로 농업의 외부효과, 공공재적 성격, 결합생산적 특성 등 보다 구체적인 경제이론적 개념을 사용하여 농업생산활동이 부수적으로 창출하는 다원적 기능에 대한 논의를 진행하였다. 그 후 1998년 12월 128차 OECD 농업위원회서부터 2000년 9월까지 세 차례에 걸쳐 식량안보를 포함한 농업의 다원적 기능에 대한 추가적 논의가 있었으며, 2000년 6월에는 OECD 주최하에 농업의 다원적 기능의 가치평가를 위한 워크샾이 미국 와싱턴에서 개최된 바 있다. 한편 2001년부터는 농업의 다원적 기능에 대한 실증분석이 주요 회원국을 중심으로 진행되었다. 최근에는 스위스 농업의 다원적 기능관련 농정 목표 달성을 위한 다양한 정책 수단 중 국경보호 조치의 적절성을 검토하는 연구 작업을 진행 중에 있다. OECD의 농업의 다원적 기능관련 핵심적 평가 요소는 무엇보다 농업생산과 결합적으로 비품목적인 다원적 기능이 창출되는가? 그리고 이러한 비품목적 다원적 기능들이 시장실패를 유도하는 공공재적 성격을 가지는가?를 확인하는 것이다. 즉 농업생산과 연계되어 나타나는 비품목적 기능 산출의 결합성, 그리고 경관이나 환경과 같은 비품목적 산출시장의 미비로 인한 공공재의 과소 공급 등이 발생하는 경우 정책시행을 통한 정부개입과 농업지원의 정당성이 부여될 수 있음을 강조하고 있는 것이다. 그러나 이러한 일련의 OECD에서의 농업의 다원적 기능관련 지속적 논의에도 불구하고 농업이 발휘하는 다원적 기능에 대한 국제적인 합의가 도출되지 않았다. 이는 식량안보, 환경보호, 경관보전, 생물다양성 유지, 농촌의 활력 등과 같은 다원적 기능의 구성 항목과 요인별 중요도에 대해 국가간의 인식차가 너무 크기 때문에 이와 관련된 정책개입의 정도와 정책수단에 대한 국제적 합의 도출이 어려운 것이 근본 원인이다. 농업의 다원적 기능과 이를 유지하기 위한 정책 개입의 정도와 적절한 수단에 대한 국가 간의 입장 차이는 근본적으로 각국 농업상황이 처한 사회․정치․문화적 여건에 따라 다양한 견해와 정책 수행여건에 큰 차이가 존재하기 때문이다.

OECD(2017), Evaluation of the relevance of border protection for agriculture in Switzerland  <TAD/CA/APM/WP(2017)19>. 본 연구는 스위스의 5가지 농정 목표를 품목생산(commodity outputs)과 연관되는 것과 품목비연관(non-commodity outputs)으로 구분하여 분석함. 이런 관점에서 5가지 농정 목적 중 식량의 안정적 공급은 품목생산관련 목적이라 할 수 있으며 나머지 4개의 농정목적은 농업경관 및 환경보호, 생물다양성 보전, 농촌지역의 사회 및 경제적 활력 유지와 연관되는 것으로 상정하여 분석이 이루어짐.

한편 국제적으로 무역자유화를 논의하는 WTO 차원에서도 농업의 다원적 기능 관련 논의가 비교역적기능(NTC: Non Trade Concern)이라는 명칭으로 이루어져 왔다. 특히 지난 UR 농업협상 당시 농산물 수입국들은 농산물 수출국들의 공산품 수준에 버금가는 농산물 무역자유화와 대폭적인 농업보조금 감축 주장에 강대한 반박 논리로 농업의 비교역적기능을 주창하였다. 즉 농산물 수입국들은 농업이 식량생산 등 경제적 기능 이외에 식량안보, 환경보전, 농촌사회의 유지 및 국토의 균형발전, 전통사회와 문화의 보전 등 비경제적이고 비교역적인 기능을 수행하고 있으므로 이러한 농업의 순기능을 유지하기 위해 점진적이고 신축적인 무역자유화와 농업개혁이 불가피하다는 입장을 표명한 바 있다. 이에 UR 농업협상의 타결로 만들어진 WTO 농업협정문에 수입국들이 주장하는 농업의 비교역적 기능의 중요성을 인정하는 문구가 삽입된 바 있다. 예를 들어 WTO 농업협정 서문에□식량안전보장, 환경보호의 필요, 기타 비교역적 관심사항을 배려한다□고 명시하고, 협정문 본문과 부속서에 국내보조, 수출제한, 시장접근, 후속협상 관련조항 등 4개 분야에 농업의 비교역적 관심사항을 반영하였다.

또한 OECD와 WTO 이외에 농업의 다원적 기능에 대한 논의는 UN 국제식량농업기구(FAO)에서도 활발히 이루어진 바 있다. 국제식량농업기구(FAO)에서의 논의는 1995년 캐나다 퀘벡에서 개최된 국제식량농업기구(FAO)창설 50주년 기념 농업각료회의에서 채택된 퀘벡선언문(Quebec Declaration)에 "농업의 다원적 기능(the multiple functions of agriculture)"이란 표현이 포함된 후 촉발되었다. 특히 FAO는 농업이 발휘하는 다원적 기능의 하나로 빈번히 언급되는 식량안보문제와 관련하여 주도적인 역할을 수행해 왔다. 예를 들어 농산물 무역자유화 물결 속에 예상되는 식량안보 문제를 공식적으로 국제적 논의의 장에 등장시키고, 이에 대한 연구를 활발히 하게 만든 계기가 바로 FAO 주관으로 개최된 1996년 세계식량정상회의(FAO World Food Summit) 이후이다. 본 회의에서는 ‘로마선언(Rome Declaration)’과 ‘행동계획(Plan of Action)’을 채택하여 식량안보의 중요성을 강조하였다. FAO 세계식량정상회의에서는 식량안보의 다양한 성격과 이를 달성하기 위한 수단을 제시하고 있다. 무엇보다 식량안보 달성수단으로서 식량수입뿐만 아니라 적절한 재고비축과 국내생산의 효과적 결합이 필요하다는 데 합의하였다. 하지만 FAO가 제시한 식량안보의 달성방법에 대해서 농산물 수출입국간 첨예한 인식의 차이를 극복치 못한 측면도 있었다. 예를 들어 식량수입국들은 기초식량을 무역에 의존하는 것은 식량안보에 바람직하지 않으며, 각국의 식량안보를 효과적으로 달성하기 위해서는 일정수준의 지속 가능한 국내생산 능력 보존이 필요하다는 주장을 펴고 있다. 반면에 식량수출국들은 현재의 기술 및 생산 능력으로 보아 전 세계의 식량공급은 충분하며, 오히려 무역장벽으로 인한 국가간 식량이동의 제한 및 비효율적 유통 및 분배체계로 인해 식량안보가 위협을 받고 있기 때문에 오히려 보다 개혁적인 무역자유화가 식량안보달성에 더욱 효과적이라는 주장을 펴고 있다.

결론적으로 농업의 다원적 기능에 관한 국제적 논의는 농산물 수출입국을 막론하고 이에 대한 중요성에 대해서는 인식을 공유하고 있으나 농업의 다원적 기능과 관련된 범위와 내용, 그리고 이를 유지하기 위한 정책수단과 달성방법과 관련해서는 각국이 처한 상황에 따라 입장 차이가 존재하고 있다.

<표 4>  농업의 다원적 기능 관련 국제사회 논의 내용

구 분	기 능
WTO1)	① 환경보전 ② 식량안보 ③ 농촌개발
OECD	① 경관보전 ② 종․생태계다양성 유지 ③ 토양의 질 보전 ④ 수질보전 ⑤ 대기의 질 보전 ⑥ 수자원의 효과적 이용 ⑦ 경지보전 ⑧ 온실효과예방 ⑨ 농촌활력 유지 식량안보/식품안전 문화유산 보호 동물복지
FAO	사회적 기능 (Social function)	① 도시화 완화 ② 농촌공동체 활력 ③ 피난처/휴양처 기능
	문화적 기능 (Cultual function)	④ 전통문화계승 ⑤ 경관제공
	환경적 기능 (Environmental function)	⑥ 홍수방지 ⑦ 수자원함양 ⑧ 토양보전 ⑨ 생물다양성유지
	식량안보 (Food Security function)	식량의 안정적 공급 국가 전략적 요청
	경제적 기능 (Economic function)	국가/국토의 균형발전과 성장 경제위기 완화기능

자료: 서동균(1999), 농업의 다원적 기능 연구와 평가사례, 농촌진흥청

우리나라의 경우도 농산물 무역자유화에 대한 국제적 논의가 본격화된 1990년대 중반 이후 농업과 농촌이 발휘하는 다원적 기능과 가치평가에 대한 논의와 연구가 활발히 진행되어 왔다. 농업의 다원적 기능에 대한 논의와 공익적 가치를 평가한 국내 연구는 주로 기존 선행 연구에 대한 고찰 및 설문조사를 이용한 지불의사 조사와 비용대체법 등 계량 기법을 이용한 추정 방식을 응용하고 있다. 지금까지 국내에서 수행된 농업의 다원적 기능과 공익적 가치 평가는 연구자, 연구방법, 연구범위에 따라 매우 상이하나 일반적으로 농업의 실물부가가치 보다 더 크게 평가되었다. 우선 오세익 외(2001)는 쌀 농업을 중심으로 식량안보, 환경 및 경관보전, 농촌활력에 대한 공익적 가치를 약 10조원에 달하는 것으로 추정하였고, 서동균 외(2003)는 농업의 환경 및 경관기능 중심으로 공익적 가치를 약 20조원으로 추정하였다. 황정임 외(2009)는 농촌의 사회문화적 기능 중심으로 공익적 가치를 추정하고, 이것이 약 2조 ~ 5조원 내외에 달하는 것으로 평가하였다. 이진홍(2014)은 경기도를 중심으로 농업의 다원적 기능으로 인한 공익적 가치가 약 7조 5천억원에 달하는 것으로 평가 한바 있다. 한편 기존 연구결과들을 종합하여 양승룡 외(2011)는 농림업과 농어촌의 다원적 기능에 대한 경제적 가치를 약 166조 원(2009년 불변가격 기준)에 달하는 것으로 평가하고, 이를 산업별로 세분하여 농업 86조 원, 임업 76조 원, 어업 3조 원의 순으로 추정하였다. 또한 가장 최근 김수석(2018)은 농업에 초점을 두고 농업의 다원적 기능의 경제적 가치를 연간 약 27조 9천억원(2016년 불변가치 기준)에 달하는 것으로 추정하였다. 이는 2016년 농업의 경제적 부가가치 22조 5천억원보다 5조이상 큰 금액이고, 이를 기능별로 세분해 보면 환경보전(약 18조 4천억원), 사회문화적 가치(약 4조 1천억원), 식량안보(3조 1천억원), 농업경관(약 2조원)의 순이었다.

<표 5>  농업의 다원적 기능 가치평가 추정액 (2016년 불변가치 기준)

단위 : 억 원

구분		농업
		논	밭	농업일반	전체
		124,341	46,323	105,655	276,319
환경 보전	A. 홍수 조절	13,552	3,300	13,005	29,857
	B. 지하수 함양	23,000	976	-	23,976
	C. 기온 순화	28,103	9,619	-	37,722
	D. 대기 정화	32,079	26,780	-	58,859
	E. 토양유실 저감	2,120	-	-	2,120
	F. 축산분뇨 소화	6,765	5,648	-	12,413
	G. 수질 정화	18,722	-	-	18,722
	(소계)	(124,341)	(46,323)	(13,005)	(183,669)
H. 농업 경관		-	-	20,452	20,452
I. 사회‧문화적 기능 (농촌활력 제고 기능 포함)		-	-	41,040	41,040
J. 식량안보		-	-	31,158	31,158

자료: 김수석(2018) “지속가능한 농업에서 다원적 기능으로의 여정”, 「농업농촌의 새로운 가치를 말하다」 2018년 KREI 이슈토론·성과발표회, 한국농촌경제연구원(2018)

나. 다원적 기능의 경제적 의미와 이론적 근거

“농업의 다원적 기능”이란 농업생산 활동과정에서 파생되는 다양한 긍정적 기능을 보다 학문적 관점에서 접근하면서 나타난 개념이다. 특히 OECD를 중심으로 농업의 다원적 기능이란 “농업생산 활동을 통해 부수적으로 창출되는 기능으로서 긍정적(경제적) 외부효과 혹은 공공재의 성격을 갖는 결합생산물의 형태”로 정의하고 있다.

먼저 농업 생산활동의 경제적 외부효과(+)란 농업생산과정에서 추가적으로 발생하는 다양한 편익이 시장에서 내부화(internalization)되지 못하는 상태를 의미한다. 예컨대 농업생산 활동은 식량이라는 시장재화의 생산과 함께 식량안보, 환경 및 경관보전, 농촌지역의 유지, 생물다양성 및 전통문화의 보전 등 다양하고 긍정적인 외부효과를 갖는 비시장적 재화(Non-market goods)를 부수적으로 생산한다. 그러나 이러한 긍정적 경제적 외부효과의 특성을 보이는 비시장재화들은 거래가 이루어질 시장이 형성되어 있지 않기 때문에 대가없이 무료로 제공된다. 즉 농민들은 농업생산 활동을 영위하며서 정(+)의 경제적 외부효과를 발휘하는 비시장재를 창출하지만 보상을 받지 못하고 있다는 것이다.

한편 경제학적 관점에서 공공재란 누구도 책임지려하지 않지만 누군가가 해주기를 바라는 무임승차(free-rider)의 성격을 가지는 경제적 재화이며, 비경합성과 비배제성이라는 특성을 갖는다. 예를 들어 농업과 농촌사회의 유지로 인해 부수적으로 창출되는 식량안보, 경관보전, 전통문화 계승, 생물다양성 유지 등 농업의 다원적·공익적 기능들은 대개의 경우 일반 사적재화와 달리 경합성과 배제성이 없는 공공재적 특성을 지니고 있다. 이러한 공공재적 성격의 산출물은 누구나 옆에 있기를 바라지만 자발적으로 이에 대한 대가를 지불하려하지 않는 특성이 있다.     위와 같은 긍정적(경제적) 외부효과와 공공재적 성격을 지니는 농업의 다원적 기능들은 농업활동과 불가분의 관계를 가지고 결합적으로 생산되는 특성을 지니고 있기 때문에 농업이 발휘하는 다원적 기능의 확보를 위해서는 적절한 형태로 농업생산이 유지될 필요가 있으며, 외부효과와 공공재적 성격으로 발생하는 시장실패를 보정하기 위해 정부의 적극적 정책지원이 정당화되는 것이다. 왜냐하면 농업의 다원적 기능들은 국가 사회적으로 바람직하며, 양(+)의 효용을 창출함에도 불구하고 일반적으로 이들 기능들에 대한 시장이 존재치 않기 때문에 제대로 평가받지 못하는 측면이 있기 때문이다. 즉 사회적으로 긍정적인 가치를 창출하는 이러한 농업의 다원적 기능들은 공산품이나 일반 농산물 등 가격이 매겨지는 시장재화와 달리 시장기능을 통해 온전히 평가받지 못하고 있다. 또한 농업 생산활동과 결합적으로 생산되는 이러한 다원적 기능들은 대가없이 무차별적으로 수혜가 가능한 공공재의 성격을 띄고 있다. 결국 농업의 다원적 기능은 외부효과와 공공재적 성격을 갖기 때문에 시장원리에만 의존할 수 없을 뿐 아니라 타 산업이 대신할 수도 없기 때문에 국가 사회적으로 이를 유지 및 보장하기 위한 정책적 지원 노력이 필요한 것이다.

다. 농업의 다원적 기능관련 선진국 농정 동향

경제발전을 통한 국민소득 증가는 자연적으로 삶의 질에 대한 관심을 증대시키고, 이에 따라 선진국이 될수록 농업의 다원적 기능에 대한 국민적 관심이 크게 증가한다. 이는 농업의 기능과 역할관련 전통적인 식량공급기능 이외 환경, 생태, 경관 보전 기능, 여가·휴양, 교육·문화의 공간에 대한 국민적 요구가 증가하기 때문이다.

이런 측면에서 주요 선진국 농정은 농업과 농촌의 다원적 기능 유지 및 확산을 위해 공익형 프로그램을 강화하는 추세이다. 우선 미국은 1985년 농업법에서 환경보전(conservation) 이라는 독립적 장 마련 이후, 환경보전 정책을 강화하며 다양한 프로그램을 시행하고 있다. EU는 2014년 농정개혁을 통해 녹색지불(Green Payment) 도입 등 직불제의 공익성을 강조하며, 환경 및 생태 보전적 다양한 프로그램을 시행하고 있다. 스위스는 1996년 연방헌법 제104조에 '다원적 기능 농업'을 명문화 한 이후, 시장에서 보상하지 않는 농업의 다원적 기능 제공에 대한 기여를 보상하는 측면을 강조하며, 공익형 직불제을 강화해 나가고 있다. 일본은 1999년 식료·농업·농촌 기본법에 '농업의 다원적 기능 발휘‘“를 주요 농정 목표로 삼고 다원적 기능 확산을 위한 정책지원을 확충하고 있다. 즉 선진국들은 농업과 농촌유지로 인해 창출되는 다원적 기능과 공익적 역할을 강조하며, 국민의 삶 증진 차원에서 다원적 기능 농정에 초점을 맞추고 있다.

주요 선진국들은 환경 및 생태보전, 경관유지 및 문화보전, 생물다양성 보호 등 농업의 다원적 기능 유지 및 확산을 명분으로 재정지출을 증가하고 있는  추세이다. 예컨대 미국은 2014년 농업법 상 환경보전(Conservation: Title Ⅱ)관련 지출은 국민영양(Nutrition), 작물보험(Crop Insurance)에 이어 세 번째로 많은 재정지출(농업관련 전체 예산의 6%)을 차지하고 있다. EU는 전체 농촌발전기금(Pillar 2) 예산 중 농업과 농촌의 다원적 기능제고를 위한 지출 비중은 47.9% 수준이다. 스위스는 생물학적 다양성 유지, 경관보존, 유기농업, 동물복지 등 다원적 기능 확산을 위해 전체 농업예산의 50% ㅇ상을 지출하고 있다.

특히 스위스는 1996년에 대다수 국민들의 지지 속에 농업의 역할 측면에서 다원적기능 농업(multifunctional agriculture)이라는 개념을 처음으로 자국 연방헌법 제104조 농업조항에 명문화하고, 농업과 농촌지원 확충을 위한 헌법적 근거를 마련하였다. 이렇게 선진국들은 농업‧농촌이 발휘하는 다원적 기능 유지 및 확산을 위해 농업과 농촌 지원이 필요하다는 정당성을 명문화하고, 이를 근거로 국민적 공감대 형성 속에 지속적으로 농업과 농촌지원의 확대 논리로 활용하고 있다.

한편 선진국들은 농업‧농촌의 다원적 기능과 공익적 성과를 국민들에게 적극 홍보하고, 이를 근거로 농업과 농촌 지원의 정당성과 관련 예산 확보에 노력하고 있다. 동시에 농민과 농촌주민에게도 다원적 기능과 공익적 가치를 향상시켜야 할 실천적 의무이행조건(cross compliance)을 부과하여 공공재정에 기반한 보조와 농업의 다원적 기능 제고와 공익적 기여를 연계해 나가고 있다. 이를 통해 궁극적으로 농업의 다원적 기능 유지 및 강화를 위한 농정이 전통적인 농정목표인 농가의 소득과 경영안정에도 동시에 기여하도록 하고 있다.

4. 주요국 헌법상 농업조항 입법 사례: 스위스를 중심으로

가. 스위스 연방헌법의 농업조항

스위스는 연방헌법 제7절 ｢경제｣ 부문의 제104조에 독립적으로 농업조항을 두고, 농업의 역할과 기여에 대한 보장과 지원에 대한 국가의 책무를 상세하게 규정하고 있다. 또한 산림보존(제77조)과 동물보호(제80조)에 대한 것은 별도로 규정한다. 특히 스위스의 경우 1996년 개정된 현행 연방헌법 제104조에 농업의 역할과 관련하여 농업이 식량을 공급할 뿐만 아니라 농업생산 활동과 결합하여 다원적 기능의 발휘와 공공재 역시 공급한다는 개념을 공식적으로 명문화 하고 있는 대표적 사례이다.

스위스 연방헌법 농업조항인 제104조는 4개항으로 구성되어 있으며, 각 조항별 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 104조 1항에 농업의 본원적 역할과 기능을 정의하고, 연방정부가 지속가능하고, 시장지향적인 정책을 통해 이를 보장해야 함을 규정하고 있다. 농업의 주요 기능으로 (a) 국민을 위한 식량 공급 보장, (b) 천연자원의 보존과 농촌(전원)지역 경관의 유지, (c) 농촌지역의 분산적 인구정착 유지를 규정하고 있다. 둘째, 104조 2항에 농업부문의 자구적 노력과 함께 합리적 수준에서 필요시 자유경제의 원칙에서 벗어나 토지를 기반으로 하는 농민을 지원해야 함을 규정하고 있다. 즉 경작가능 토지를 이용하는 농업의 특수성을 인정하여 국가 지원의 근거를 제시하고 있다. 셋째, 104조 3항에 농업이 발휘하는 다원적 기능의 임무를 수행할 수 있도록 직불정책수단을 통해 농가의 상호준수(cross-compliance)의무를 전제로 다원적·공익적 서비스 제공에 대해 농민에게 정당한 보상(remuneration)을 지불해야 함을 규정하고 있다.  즉 스위스는 시장에서 보상하지 않는 농업의 다원적 기능과 공익적 편익 제공(public utility service)에 대해 국가가 농업직불제를 통해 보상(remuneration)이 필요하다는 것을 정당화시키고 있으며, 이것이 바로 농가 상호준수의무(cross compliance)을 전제로 전 경지면적과 축종에 대해 스위스가 광범위하게 운영 중인 공익형 농업직불제 시행의 근거이다. 넷째, 104조 4항에 국가는 위에 제시된 농업조항들의 목적 달성을 위해 연방의 일반 재원뿐만 아니라 특별 배정된 농업예산을 투자해야 함을 규정하고 있다.

<표 6> 스위스 연방헌법상 농업조항

제3편 연방, 주 및 자치단체

제2장 권한

제7절 경제

제104조(농업)

1. 연방은 농업이 지속가능하고 시장지향적 생산 정책을 통하여 다음 사항과 관련하여 실질적인 기여를 하도록 보장한다.

a. 국민에 대한 안정적 식량 공급

b. 천연자원의 보존 및 농촌경관의 유지

c. 지역(농촌)의 분산적 인구정착 유지

2. 연방은 농업에 대하여 합리적으로 기대되는 자구 조치에 대한 보완으로 필요한 경우에는 자유경제의 원칙에서 벗어나 토지를 경작하는 농민을 지원한다.

3. 연방은 농업이 다양한 기능을 수행하도록 조치를 강구한다. 연방은 특히 다음과 같은 권한과 임무를 가진다.

a. 연방은 생태학적 성과 증명(PEP)의 요건을 충족하였음을 전제로 제공된 서비스에 대해 공정하고 적절한 보상(remuneration)을 농민이 얻을 수 있도록 직접지불의 방식으로 소득을 보전해 준다.

b. 연방은 경제적으로 유익한 장려책을 통하여 자연친화적인 환경 및 동물친화적 생산방식을 장려한다.

c. 연방은 농식품의 원산지, 품질, 제조방법 및 가공공정의 표시에 관한 법률을 제정한다.

d. 연방은 비료, 화학물질 및 기타 첨가물의 남용으로 인한 환경의 파괴를 예방한다.

e. 연방은 그 재량에 따라 농업 연구, 지도 및 교육을 장려하고 투자를 지원할 수 있다.

f. 연방은 그 재량에 따라 농촌지역의 토지소유를 안정화하기 위한 법률을 제정할 수 있다.

4 연방은 이를 위하여 특별 배정된 농업예산 및 연방의 일반 재원을 투자한다.

위와 같이 스위스는 1996년 연방헌법 제104조를 신설하여 농업의 역할과 연방정부의 의무, 농업에 대한 연방정부 지원의 근거, 공익형 직접지불제도를 포함한 연방정부의 여러 농업정책 수단의 법적 근거를 마련하였다. 당시 스위스는 제104조 마련과 관련하여 농업계 등 여러 이해단체들과 시민들간의 토론과 협의를 거쳤으며, 최종 국민투표 결과 76%의 지지로 제104조가 설치되었다. 이는 바로 스위스 국민들이 농업의 역할과 기능으로 식량공급이외에 식량안보대응(일정한 수준의 국내생산), 환경친화적 및 동물친화적 생산체제 등을 중시하고 있으며, 그 외에도 지역의 분산정착을 통한 전통문화 유지, 농촌적 경관의 유지 등도 중요시함을 보여 준 결과이다. 이러한 농업의 다원적 기능에 대한 국민적 관심과 합의가 스위스를 세계에서 가장 대표적인 공익형 직접지불제 중심의 농정추진 국가이자 가장 아름답고 생태적인 농촌관광 국가가 된 사회적 기초이다.

<표 7> ‘농업의 다원적 기능’에 대한 스위스 이해집단별 평가비교

이해집단	식품생산 식량안보	동물친화적 생산시스템	환경친화적 생산시스템/생물다양성	주변지 인구정착/전통 생활양식	농촌경관/열린 경관
농업부	+++	++	++	++	++
환경부	+	+	+++	-	+
농업인 단체	+++	++	+	+	+
환경 단체	-	-	+++	-	-
동물보호단체	-	+++	+	-	-
관광 부문	+	++	++	++	+++
소비자/도시민	+++	+++	+++	+	-
주 1) +++, ++, + 순으로 중요하다는 뜻이고, -는 중요하지 않다는 뜻임. 2) 소비자/도시민이 생각하는 식품생산과 식량안보는 스위스산(Swissness)을 의미함. 자료: 유찬희 외(2016) 한국농촌경제연구원

5. 농업의 다원적(공익적) 기능 헌법 명문화의 의미와 실천과제

가. 필요성과 의미

앞에서 언급한 바와 같이 정부는 당초 6월 13일 치러진 전국 동시지방선거와 함께 현행 헌법을 개정하고자하였으나 여야 정치권의 첨예한 이해관계로 진척되지 못하였으나 개정의 필요성에 대해서는 사회적 합의가 이루어져 있다고 판단된다. 특히 농업의 다원적 기능과 공익적 가치에 대한 국민의 지지와 농업계의 요구에 힘입어 농업의 공익적 기능이 대통령 개헌안에 포함된 바 있다. 농업의 공익적 가치를 인정하는 바탕에서 농업과 농촌 지원계획을 시행하도록 명시해 놓은 것이다. 또한 금번 개헌안이 권력구조 개편 등 다른 핵심 쟁점들에 대한 정치적 이해관계로 인해 무산되기는 했지만 정부를 포함한 여야 정치권 모두 농업의 공익적 가치를 인정하는 분위기였다.

문재인 대통령이 발의한 개헌안이 5월 24일 국회 본회의에 상정됐으나 야당 의원들이 일제히 표결에 불참하면서 의결정족수 미달로 국회 문턱을 넘지 못했다.

헌법에 농업조항을 포함시켜 시대상황을 반영한 국가 농업정책의 목표와 과제를 명확히 제시하는 것은 국가기관의 구체적 입법이나 정책을 수립ㆍ시행하기 위한 헌법적 근거를 확보한다는 측면에서 매우 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있다. 농업조항의 헌법상 명문화는 관련 분야의 국가정책의 기본 원리와 운영철학을 표명한 조항으로서 입법기관, 행정기관, 사법기관을 헌법적으로 구속하고, 국가가 농업조항의 이념과 목적을 구체화하고 실현하기 위하여 필요한 법률을 제정하고 국가계획ㆍ정책을 수립ㆍ시행해야 할 구체적인 의무와 책무를 지게하기 때문이다.

이런 측면에서 농업의 다원적(공익적) 기능과 이를 유지하기 위한 국가의 책무를 헌법에 명문화하는 것은 다음과 같은 중요한 의미를 내포하고 있다. 첫째, 국민들에게 농업의 다원적 기능과 역할에 대한 공감대 형성에 크게 기여할 것이다. 둘째, 국가기관과 담당자들에게 농업의 다원적 기능의 유지를 위한 구체적 입법과 정책을 수립ㆍ시행하기 위한 헌법적 근거를 확보하는 것이다. 셋째, 농민과 농촌주민에게 다원적 기능과 공익적 가치를 향상시켜야 할 실천적 의무가 존재함을 확인시킨다. 다섯째, 미래지향적 농업과 농촌정책을 펼쳐나갈 수 있는 헌법적 기반구축을 통해 궁극적으로 농업과 농촌의 지속가능성 확보와 국민의 삶의 질 향상에 기여할 것이다.

그런데 현행 헌법은 다양한 공익적 기능을 발휘하는 농업을 일개 산업군의 하나로 취급하고 있으며, 농업의 역할과 기능, 국가의 책무에 대한 구체성이 부족하여 국가의 농업과 농촌지원 정책 추진의 헌법적 규범 구속력이 부족한 상황이다.

이런 측면에서 우리나라도 스위스와 같이 헌법에 농업의 역할과 기능, 그리고 이에 대한 국가의 책무 등의 원칙과 철학을 명문화함으로써 농업과 농촌의 지속가능성 제고를 통한 비전달성과 함께 국민의 삶의 질 향상에 기여하는 미래지향적 농업과 농정을 펼쳐나갈 필요가 있다.

<표 8> 우리나라 농업과 농정 패러다임 변화동향

아울러 우리나라의 지속적 경제발전과 농업을 둘러싼 환경과 여건, 대외 통상환경의 급격한 변화, 국내 농업구조 동향 등 시대적 변화, 특히 농업의 전통적인 역할과 기능 이외에 최근 국내외적으로 강조되고 있는 농업이 갖는 다원적·공익적 기능과 국가의 미래 농업정책 방향을 반영하여 현행 헌법상 농업조항을 개정ㆍ보완할 필요성이 있다.

나. 농업관련 조항의 개정방향과 실천과제

무엇보다 농업조항을 독립적으로 신설하여 농업의 역할과 기능, 그리고 국가 지원의무에 대한 철학과 근거를 명확히 반영할 필요가 있다. 이때 농업의 기본적 역할과 기능으로 국민에 대한 안정적 식량공급 뿐만 아니라 다원적 기능과 공공적 가치 역시 공급한다는 철학을 공식적으로 헌법에 명문화할 필요가 있다. 물론 현행 “농업·농촌 및 식품산업 기본법”에는 농업의 경제적 역할 뿐 아니라 공익적 역할과 기능을 정의하고, 이러한 역할과 기능 달성을 위한 국가, 지자체, 농업인과 소비자의 책임을 규정하고 있다. 하지만 현재 농업법상 규정된 농업과 농촌의 공익적 역할과 기능에 대한 정의는 앞서 언급한 현행 헌법의 농업과 농촌 관련 조항들과 크게 연관되지 않아 국민적 공감대 형성이 원천적으로 어려운 상황이고, 효과적으로 미래 농업과 농촌 정책을 수행하기 위한 최상위 규범으로서의 헌법적 기초가 미흡하다.

따라서 스위스와 같이 헌법에 먼저 농업의 국가 및 사회에 대한 역할과 기능, 그리고 이에 대한 국가 지원의무 등의 원칙과 근거가 명확히 제시되어야 한다. 그래야만 헌법 정신을 바탕으로 시장에서 보상되지 않는 환경보전, 생태적 경관유지, 전통문화의 보전, 지역의 분산정착, 국토의 균형발전 등 농업과 농촌이 발휘하는 공익적 역할과 다원적 기능에 대한 국가 지원을 보다 높은 차원에서 정당화시킬 수 있고, 국민적 공감대 형성 속에 미래지향적 농업과 농촌정책을 펼쳐나갈 수 있을 것이다. 이를 위해서는 농업부문이 보다 적극적으로 농업과 농촌이 창출하는 다원적·공익적 기능과 가치에 대한 중요성을 국민들에게 인식시키고, 공감대를 형성하는데 더 많은 실천적 노력이 필요하다.

아래는 보다 심도 있는 논의와 검토가 필요하다는 전제하에 강조하고자 하는 농업부문 주요 개정방향이다. 첫째, 농업·농촌 및 식품산업 기본법(이하 농업법)에 존재하고 있는 농업의 역할과 기능관련 내용을 헌법조항으로 격상하여 국가가 농업의 다원적·공익적 기능을  보장할 의무를 규정한다. 스위스의 사례와 같이 농업의 역할과 다원적·공익적 기능을 명시하고, 국가가 이를 유지하고, 보장할 수 있도록 의무 규정을 신설한다. 이때 농민의 공익적 서비스 제공에 대한 국가의 정당한 보상(remuneration)의 개념을 구체화하고, 이러한 보상을 받기 위해서는 농민도 실질적으로 이러한 공익적 기능을 수행해야 한다는 의무준수(cross compliance) 이행이 선제적으로 필요함을 규정한다. 둘째, 농어업만의 조항으로 독립적 편성이 필요하다. 농어업의 보호육성 의무와 함께 동일선상에서 언급되고 있는 “현행 123조 3항: 국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다”라는 조항은 농어업과 농어민 관련 조항과 함께 규정되어 생뚱맞은 측면이 있기에 농업관련 독립 조항 개정요구 방향에 비추어 이동이 필요하다.

한편 최근 우리 국민들도 농업‧농촌의 다원적 기능에 대한 수요가 증가하고 있으며, 이를 인정하는 사회적 공감대가 형성 중이다. 한국농촌경제연구원이 수행한 국민의식조사결과에 의하면 현재 도시민들이 농업‧농촌에 기대하는 역할 중 식량공급 기능이 중요한다고 응답한 한 비율이 43%임에 반해 환경 및 경관보전 등 다원적 기능이 중요하다고 한 응답비율은 57%에 달한다(표 9 참조). 더욱이 미래 농업‧농촌에 기대하는 역할에 대한 설문조사에서는 ‘전통문화의 계승’, ‘자연환경보전’ ‘전원생활의 공간’, ‘관광 및 휴식의 장소’ 등의 역할 요구는 더욱 크게 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 앞으로 국민적 요구와 기대에 부응하기 위해서도 농업활동과 결합적으로 이루어지는 농업과 농촌의 다원적 기능 유지는 필수적이다.

<표 9> 농업‧농촌의 역할(현재)

단위: %

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2014
식량의 안정적 공급	42.3	42.6	75.5	42.1	42.4	43.6	39.3	42.6
국토의 균형발전	24.3	17.5	10.5	15.6	15.7	15.4	15.8	14.4
자연환경 보전	10.9	21.3	8.5	24.7	23.0	22.1	22.9	21.1
전통문화의 계승	10.8	6.6	1.3	9.1	8.4	8.8	10.9	7.2
관광 및 휴식의 장소	7.2	3.4	1.7	3.0	3.7	4.1	4.3	6.1
전원생활의 공간	4.4	8.3	2.4	5.4	6.6	5.8	6.7	8.4
기타	0.1	0.1	0.1	0.0	0.1	0.0	0.1	0.1
모름/무응답	0.0	0.2	0.1	0.0	0.1	0.0	0.0	0.0
자료: 김동원･박혜진(각 연도) 농업･농촌에 대한 국민의식 조사 결과.

또한 우리나라 도시민들이 앞으로 농업‧농촌이 수행하기를 원하는 역할과 기능에 대한 응답 결과를 보면 조사 기간 전반에 걸쳐 ‘식량의 안정적 공급’이 차지하는 중요성은 상대적으로 낮아지는 반면에 ‘전통문화의 계승’, ‘전원생활의 공간’, ‘관광 및 휴식의 장소’ 등의 역할을 기대하는 응답자의 비중은 대부분 연도에서 높아지고 있다(표 10 참조). 즉 우리나라의 경우에도 대다수 국민들이 환경, 자연, 문화가 개인의 삶의 질을 결정하는 요소라고 인식하면서 농업‧농촌의 다원적·공익적 기능을 인정하는 사회적 공감대는 형성되어 가고 있다고 볼 수 있다.

<표 10> 농업‧농촌의 역할(미래)

단위: %

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2014
식량의 안정적 공급	36.1	26.4	50.1	48.2	42.0	32.2	21.7	25.9
국토의 균형발전	22.8	14.7	13.5	13.6	13.1	13.5	12.4	13.8
자연환경 보전	13.7	19.5	15.2	15.8	16.6	18.6	17.2	18.6
전통문화의 계승	11.4	11.3	5.6	9.3	12.3	10.9	14.8	12.0
관광 및 휴식의 장소	8.0	12.7	6.4	7.8	9.5	12.1	14.7	14.9
전원생활의 공간	7.8	15.0	9.0	5.3	6.4	12.4	19.0	14.7
기타	0.1	0.1	0.1	0.0	0.1	0.1	0.1	0.2
모름/무응답	0.1	0.4	0.1	0.1	0.1	0.1	90.	0.1
자료: 김동원･박혜진(각 연도) 농업･농촌에 대한 국민의식 조사 결과.

위와 같은 국민적 요구와 기대에 부응하기 위해서는 시장에서 거래되지 않는 환경, 생태, 경관, 문화 등의 보전 및 유지 활동에 대해 보상하는 공익형 프로그램 확충을 통해 국민의 삶의 질 향상에 기여해 나가야 한다. 농업활동이 식량생산이라는 전통적 기능을 뛰어 넘어 다원적 기능의 유지와 확산을 통해 농업이 국민의 삶의 질 향상에 기여하고, 이러한 농업의 다원적 기능 제고를 위해 적절히 보상하는 정책이 필요한 시대가 도래한 것이다.

하지만 우리나라의 경우 농업이나 농촌에 기대하는 다원적(공익적) 기능에 대한 국민적 기대는 점차 높아지고 있으나 농업자원의 유지와 보전, 환경 및 경관 보전 등 다원적 기능 확산을 위한 소위 ‘공익형’ 프로그램이 미흡한 실정이다. 특히 국민들이 관념적으로는 농업의 다원적 기능을 부정하지 않지만 이를 체감하기는 어려워, 농업의 다원적 기능과 공익적 가치에 바탕을 둔 농업과 농촌에 대한 지원을 수용하겠다는 여론도 강하지 않은 편이다. 이는 근본적으로 농업 지원과 그에 따르는 이행의무를 사회적 계약으로 인식하고 준수하려는 의식과 관행도 부족하고, 농업활동이 환경·생태에 미치는 영향에 대한 과학적 연구도 부족하여 농업의 다원적 기능과 공익적 가치에 대한 사회적 합의 수준이 낮기 때문이다.

따라서 선진국과 같이 농업의 다원적 기능을 근거로 국민적 공감대 형성 속에 농업과 농촌지원의 확대 논리로 활용해 나가기 위해서는 공익형 농정 프로그램 기반 확충과 함께 국민의 삶에 기여한 농업에 대한 홍보 노력이 지속적으로 전개될 필요가 있다. 앞으로 이를 위해 우선적으로 해결해야 할 실천 과제를 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 농업의 다원적 기능 혹은 공익적 기능 등 다양하게 사용 중인 개념과 용어를 통일해야 할 것이다. 최근 공고된 바 있던 대통령의 헌법개정(안)에서는 농업의 “다원적 기능”이라는 표현이 아닌 “공익적 기능”으로 표현되었는데, 이는 일반 국민들을 이해시키는데, 더 유리하고, 수용성이 높다고 판단된 측면이 있었다고 판단된다. 따라서 향후 농업의 다원적 기능이란 표현은 국민적 수용성 높은 공익적 기능으로, 다원적 기능을 경제적으로 가치 평가한 것은 공익적 가치로 통일되게 사용할 필요가 있다.

지난 3월 26일 공고된 대통령의 개헌안 제129조 제1항을 보면 “국가는 식량의 안정적 공급과 생태보전 등 농어업의 공익적 기능을 바탕으로 농어촌의 지속가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원 등 필요한 계획을 시행해야 한다”라고 돼 있다.

둘째, 농업의 다원적 기능과 관련하여 국가별로 처한 상황에 따라 국민들이 공감하는 범위와 내용에 큰 차이가 있기 때문에 우리 국민들이 우선적으로 기대하고, 요구하는 농업의 다원적(공익적) 기능을 선별하고, 적극적으로 유지 및 확산시켜야 할 기능과 역할이 무엇인가를 정립하는 것이 필요하다.

셋째, 농업의 다원적 기능을 구현하기 위한 실천 방법과 목표 수준을 설정해야 한다. 이를 위해서는 우선 영농방식이 환경, 생태, 경관, 기후 등에 미치는 영향에 관한 과학적 실증 연구가 꾸준히 이루어질 필요가 있다.

넷째, 선진국들과 같이 농업의 다원적 기능 제고 및 확산, 그리고 이를 근거로 한 농업부문에 대한 정책지원 확충을 위해서는 국민이 공감할 수 있는 농업의 다원적 기능과 공익적 가치 발휘에 대한 보다 객관적이고 합리적인 성과지표의 설정과 이에 대한 적극적인 대국민 홍보노력이 필요하다.

다섯째, 주요 선진국과 같이 농정수단의 선진화 차원뿐만 아니라 바람직한 미래의 농업과 농촌을 만들기 위한 농정목표 달성차원에서도 공익형 농업과 농촌지원 프로그램을 강화해 나갈 필요가 있다. 이때 중요한 것은 공익형 지원 프로그램별로 합리적 이행조건(cross compliance)의 설정과 정당한 지불단가 제공을 통해 공익형 직불제의 정책효과를 제고해 나가야 한다. 한편 공익형 지원 프로그램의 정책명을 결정할 때, 국민들에게 부정적 이미지가 높은 직불제라는 용어 사용을 가급적 자제하는 대신에 해당 프로그램의 공익적 역할에 걸 맞는 장려금, 기여금 등의 용어를 사용할 필요가 있다.

여섯째, 농업의 다원적 기능을 제고하는 공익형 프로그램에 참여하는 농가와 농업공동체에 대한 이행조건과 성과를 점검하기 위한 효과적인 시스템을 구축해야 할 것이다. 공익형 프로그램의 농가 이행조건의 준수여부에 대한 점검 시스템을 구축하고, 모니터링을 강화해 나감으로써 농업의 다원적 기능제고와 관련된 정책효과를 제고하고, 국민적 공감대를 높여나가야 한다.

일곱째, 농업의 다원적 기능 제고를 위한 공익형 프로그램 시행에서 지방정부의 역할과 책임을 강화해 나갈 필요가 있다. 농업과 농촌의 지역별 특성을 고려할 수 있도록 중앙정부 및 지방정부의 분담 비율 혹은 단위면적당 지급규모 등을 천편일률적으로 동일하게 하기보다는 지방정부의 역할과 책임을 강화하여 지역별 특성을 반영한 지역 주도형 공익형 프로그램 도입이 필요하다.

마지막으로 정부가 시행하는 ‘공익형 지원 프로그램’은 농업이 다원적 기능을 발휘하여 농촌의 환경 및 생태 여건을 개선하고, 개선된 환경·생태 여건이 지역농업·농촌과 연계되어 다양한 소득 및 고용기회를 창출할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 통해 수입 농식품으로 충족되지 못하는 소비자의 다양한 요구를 충족하면서 차별화된 농산물로 고부가가치화하고, 수입으로 대체될 수 없는 도시민의 자연, 생명, 문화 공간 욕구를 충족해서 새로운 부가가치를 창출해야 한다. 아울러 농업·농촌의 다원적 기능를 유지 및 확산시켜 비시장적 공익적 가치를 창출해 나감으로써 궁극적으로 국민의 삶의 질 향상에 기여하는 농업으로 전환해 나가야 할 것이다.

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